В России продолжается процесс смены местных управленцев. Осенние выборы, вероятнее всего, окончательно зафиксируют монополию группы Технократов (группа Грефа-Кириенко) в качестве кураторов губернаторского корпуса. И тем самым сделают лишним, не нужным, функционал старых «смотрящих» за регионами, одним из которых является мер Москвы Сергей Собянин.
Однако, решив «проблему управляемости» регионов, Кремль решил пойти глубже — в сферу местного самоуправления, пока на уровень муниципальных образований. По результатам состоявшегося у Путина тематического совещания были изданы «поручения президента». Документ меняет принципы формирования бюджетов, вносит коррективы в кадровую политику. Вместо рудиментов демократических процессов устанавливается сито отбора новых управленцев. Ключевые роли в процессе, предсказуемо, отдаются технократам. Но, нашлось место в качестве «смотрящих» и старым кадрам. В том числе для Собянина, которого Путин не намерен выбрасывать из обоймы ближайшего своего окружения и ищет тому дополнительный функционал. Параллельно, проходит своеобразный кастинг нового фаворита в деле контроля над региональными элитами.
Предыстория
В предыдущих обзорах, касательно кадровой политики Кремля на региональном уровне, а так же в докладе «Башни Кремля» я детально описывал контуры формирования новой системы контроля Субъектов Федерации. Вкратце она выглядит так:
- Кремль отсекает местные элиты от возможности взять в свои руки власть в Субъектах Федерации. После возврата губернаторских выборов происходит процесс замены руководства регионов. Старые губернаторы подают в отставку (либо отстраняются), а им на замену назначаются (!!!) исполняющие обязанности. На ближайших выборах эти и.о. предсказуемо «набирают» большинство голосов. Таким образом Кремль вместо «избираемых» губернаторов получает «назначаемых». Кроме того, большинство таких назначенцев (по состоянию на 01.05.2023 года более 75-и из 89-и) являются «парашютистами» – то есть либо местными уроженцами, которые, сделав карьеру в Москве, через 20-30 лет возвращаются в регионы, либо теми, кто до назначения ни дня не жил в регионе, которым начинает руководить.
- Последние пять лет подбор кадров для замены осуществляется среди выпускников т. н. «школы губернаторов», проводимой на базе РАНХиГС и курируемой группой Грефа-Кириенко. По состоянию на май 2023 года протеже этой группы контролируют 50 из 89-и (признаваемых Кремлём — то есть включая оккупированные территории Украины) Субъектов Федерации.
- Изменён принцип предоставления субвенций Субъектам Федерации, а так же перечень ответственных за реализацию национальных проектов. Если ранее средствами распоряжались местные правительства, которые отчитывались перед местным законодательным собранием, то сейчас и то и другое переведено в сферу ответственности Губернатора. И только потом местного правительства, которое подотчётно фактически назначенному «парашютисту».
- Упомянутые выше процессы, а так же создание института «пожизненных» и назначенных Путиным Сенаторов изменило формат Совета Федерации. Если на начальном этапе орган выступал как место представления региональных интересов, то сейчас региональные законодательные собрания (с оговорками) могут избрать только одного «сенатора». Который сразу переезжает в Москву. Второго назначает губернатор (сам назначенный Кремлём). И есть «сенаторы», назначенные непосредственно Путиным.
Таким образом в РФ слово «федерация» присутствует разве что в названии. В реальности выстроена система жёсткого вертикального контроля за регионами. Причём местные элиты, отрезанные от финансовых ресурсов и лишённые возможности влиять на федеральную политику (да и даже взять власть в своих регионах), остаются в глазах населения «виновниками» любых негативных процессов, влияющих на качество жизни.
Ради справедливости стоит отметить, что в РФ остались 7 регионов, возглавляемых «местными» и есть Субъекты Федерации, руководители которых назначены либо по партийным (без связи с «башнями Кремля») квотам, либо силовиками для удержания ситуации под контролем. Однако, ход процессов монополизации управления регионами (сопровождаемый отставками губернаторов), позволяет сделать предположение, что к 2025 году Кремль ликвидирует, как минимум, чисто партийные «квоты» в региональном управлении и существенно уменьшит число «местных» губернаторов (до 1-2).
Процессы построения вертикальной структуры управления регионами, которые сопровождаются монополизацией кадровой работы группой Грефа-Кириенко делают неактуальными старые механизмы взаимодействия с губернаторами. В частности, нивелируют функционал мера Москвы Сергея Собянина, который пока ещё является основным коммуникатором с губернаторами-тяжеловесами. А так же ставит под вопрос актуальность старых договорённостей с рядом представителей местных элит в национальных республиках. Например, место Р. Кадырова в новой системе управления.
Однако, до 2023 года процессы построения «вертикали власти» обходили стороной муниципальный уровень, на котором руководители местного самоуправления (вплоть до меров крупных городов) и местные советы всё же выбирались. И, как следствие, контролировались местными элитами. Соответственно, стоило ожидать того, что Путин и его окружение начнут «опускаться» и на этот уровень.
Июнь 2023 — начало борьбы с местной вольницей
Прошедшее 4 июня совещание у Путина незаслуженно было обделено вниманием прессы. По его результатам были оформлены «поручения президента». Этот документ определяет контуры новой политики в отношении местного самоуправления и, фактически переносит ряд подходов по получению контроля Кремлём, применённых ранее на уровне губернаторов.
Речь идёт о комплексном подходе, который включает в себя изменение в практике формирования местных бюджетов, практику силового контроля (и шантажа) в отношении лидеров местного самоуправления, а так же запуск программы подготовки новых кадров для проведения «кадровой революции» на следующем этапе.
Экономика и бюджет
«Поручения Путина» начинаются с нескольких пунктов экономического блока. В частности:
- планируется проведение аудита задолженностей местного самоуправления по выплате штрафов, наложенных по результатам проверок и надзора за выполнением госпрограмм, бюджета, поручений правительств региона и правительства РФ;
- меняется принцип дотирования местных бюджетов. Путин настаивает на переходе от субвенций к выделению «квоты отчислений от федеральных и региональных налогов». Норма, на первый взгляд, демократичная. Но сегодня, на фоне снижения налоговых поступлений, это будет означать уменьшение доходной части местных бюджетов;
- проводится аудит расходов местных бюджетов и принимаются меры по «сокращению избыточных, дублируемых и не относящихся к полномочиям органов местного самоуправления функций». То есть местные Советы де-факто будут лишаться, если не части полномочий, то гарантированно части бюджета на их реализацию.
- Полностью исключаются дотации стимулирующего характера (которые изначально закладывались в бюджеты Субъектов Федерации) и запланировано создание системы «грантового поощрения» за успехи в сборе местных налогов. То есть поощрение и финансовые стимулы изначально будут направляться не всем территориям. Это и общая экономия региональных бюджетов и способ поддержки (либо стимулирования) наиболее «послушных».
- В планировании развития и бюджетировании вводится понятие «опорного населённого пункта», который становится основой как для создания планов развития, так и для получения бюджетных стимулов. Такой подход позволяет уже на начальном этапе получить контроль над бОльшей частью территорий — вместо поиска возможности со всеми представителями местного самоуправления достаточно выбрать (и возможно заменить) относительно узкий круг «руководителей опорных населённых пукнтов». Которым (по аналогии с нацпроектами для губернаторов) будет предоставлен финансовый ресурс.
- И, наконец, кремль берёт под контроль создание планов регионального развития. Если раньше создание таковых полностью было в сфере ответственности местного самоуправления (что логично), то теперь будет определён «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере координации разработки, согласования, утверждения и реализации мероприятий, предусмотренных долгосрочными планами социально-экономического развития». То есть местные элиты отсекаются даже от планирования развития своих регионов.
С другой стороны, много внимания уделено созданию системы «коммуникации» с гражданами. Вплоть до привлечения их к «бюджетному процессу» на местах. Тоже демократическая норма, которая может быть оправдана на фоне хотя бы сохранения старых уровней доходной части бюджета. В условиях же фактического её сокращения, местные советы становятся неким буфером, принимающим на себя основную часть негатива, основанного на качестве жизни граждан.
И за всем этим процессом назначен прокурорский надзор. Генпрокуратура обязана предложить до 1 сентября новый формат осуществления контрольных и надзорных функций за работой местного самоуправления. А так же сконцентрироваться на «корректировке правоприменительной практики осуществления прокурорского надзора, обратив особое внимание на предупреждение нарушений законодательства Российской Федерации». Этот пункт позволяет уже летом 2023 года начать процесс массовой зачистки представителей местного самоуправления в ключевых регионах РФ.
Новые кадры и новые-старые кураторы
Логично, что запустив процесс зачистки местных элит на муниципальном уровне Путин должен был обозначить контуры процесса подготовки новых исполнителей. Данное направление, предсказуемо, отдано в ведение группы Грефа-Кириенко. В частности:
- — На базе РАНХиГС предусматривается создание образовательного курса «школа меров», по аналогии с уже существующей «Школой Губернаторов». Курировать процесс будет и.о. ректора Академии А. Комиссаров. Ему же поручается корректировка образовательных планов профильных ВУЗовских программ. При этом в качестве второго «куратора» обозначен М. Мишустин. То есть предусматривается выделение бюджетных средств на данный проект.
- — дополнительно (и так же за бюджетные средства) создаётся система переподготовки уже работающих мунициальных служащих. Ответственность возложена на «мастерскую образования «Сенеж» — составную часть проекта Лидеры России, курируемого уже упомянутым Комиссаровым.
- — создаётся единая цифровая коммуникационная платформа для органов местного самоуправления. Процесс передан в сферу ответственности АНО «Диалоги Регионы», созданной бывшим ТОП-менеджером Рамблер и Ленты.ру (ресурсы, входящие в группу «Сбер» Германа Грефа) Алексеем Гореславским. Сегодняшний руководитель проекта — бывший «коммуникатор» администрацции Путина Владимир Табак. И этой общественной организации гарантируется финансирование из федерального бюджета.
Под такие планы создаётся система поощрений муниципальных служащих (и возможно приравнивание их к госслужащим) а так же система рекрутинга молодёжи для получения профильного образования и работы в структурах местного самоуправления. Ответственными за данную работу, кроме упомянутого Комиссарова, назначены выпускники «Школы губернаторов» Алексей Текслер (3-й поток школы, губернатор Челябинской области), Дмитрий Артюхов (4-й поток школы губернаторов, губернатор ЯНАО) и Михаил Развожаев (1-й выпуск школы губернаторов, «губернатор» Севастополя).
Как видим, процесс подготовки кадров для местного самоуправления и, как следствие, будущий контроль за частью муниципальных образований так же отдаётся на откуп группе Технократов.
Предохранители или новое место для Собянина
Но при этом Путин вводит систему «предохранителей», назначая кураторами (точнее, наблюдателями за процессом) близких ему Вайно и Собянина. При этом последний отвечает за процессы:
- распределение компенсации местным бюджетам расходов, связанных с реализацией делегированных полномочий и реализацией госпрограмм
- определения пенсионных и социальных гарантий для муниципальных служащих;
- подготовке единых стандартов работы местного самоуправления
- создание системы привлечения молодых специалистов на муниципальную службу
Таким образом, на фоне возможной потери Собяниным влияния на ряд российских Субъектов Федерации, Путин создаёт для мера Москвы новый функционал — куратора процесса зачистки местного самоуправления. Реальные полномочия и ответственность за подбор кадров будут к «башни технократов», но финансовый ресурс, контроль, определение контуров (и темпов) реформы будут находиться в руках старых путинских кадров — Собянина, Вайно и Краснова.
Вместо послесловия
Описанные выше процессы, особенно, учитывая сжатые сроки исполнения «поручений» говорят о решимости Путина ликвидировать в России остатки демократии даже на местном уровне. На место баланса интересов местных групп приходит контроль из центра, ручное управление бюджетным процессом и жёсткая, вертикально ориентированная система подбора и обучения кадров.
Зачистка местных элит, вероятнее всего будет проходить намного быстрее процесса смены губернаторов. Вместо растянутого на несколько лет процесса, окружение Путина ограничивает «подготовительный этап» полугодом (максимальный срок поручений Путина). И далее, сам процесс замены части неугодных местных лидеров будет занимать не более года. К проблеме 2025 Путин намерен подойти со страной где даже на низовом уровне присутствует тотальный контроль башен Кремля.
