Російські регіони: економія, чищення кадрів і старий «смотрящий»

У Росії триває процес зміни місцевих управлінців. Осінні вибори, найімовірніше, остаточно зафіксують монополію групи Технократів (група Грефа-Кірієнка) як кураторів губернаторського корпусу і цим зроблять зайвим, не потрібним, функціонал старих «смотрящих» за регіонами, одним із яких є мер Москви Сергій Собянін.

Проте, вирішивши «проблему керованості» регіонів, Кремль вирішив піти глибше – у сферу місцевого самоврядування, поки що на рівень муніципальних утворень. За результатами тематичної наради, що відбулася у Путіна, було видано «доручення президента». Документ змінює принципи формування бюджетів, вносить корективи до кадрової політики. Замість рудиментів демократичних процесів встановлюється сито відбору нових управлінців. Ключові ролі у процесі, передбачувано, віддаються технократам. Але, знайшлося місце у якості «смотрящих» і старим  кадрам. Серед них для Собяніна, якого Путін не має наміру викидати з обойми найближчого свого оточення і шукає додатковий функціонал. Паралельно відбувається своєрідний кастинг нового лідера у справі контролю за регіональними елітами.

Передісторія

У попередніх оглядах щодо кадрової політики Кремля на регіональному рівні, а також у доповіді «Вежі Кремля» я детально описував контури формування нової системи контролю Суб’єктів Федерації. Коротко вона виглядає так:

• Кремль відсікає місцеві еліти від можливості взяти до рук владу в Суб’єктах Федерації. Після повернення губернаторських виборів відбувається процес заміни керівництва регіонів. Старі губернатори подають у відставку (або усуваються), а їм на заміну призначаються (!!!) виконуючі обов’язки. На найближчих виборах ці в.о. передбачувано «набирають» більшість голосів. Таким чином Кремль замість «обираних» губернаторів отримує «призначуваних». Крім того, більшість таких призначенців (станом на 01.05.2023 року понад 75 з 89) є «парашутистами» – тобто або місцевими уродженцями, які, зробивши кар’єру в Москві, через 20-30 років повертаються в регіони, або тими, хто до призначення жодного дня не жив у регіоні, яким починає керувати.
• Останні п’ять років підбір кадрів для заміни здійснюється серед випускників т.зв. «школи губернаторів», що проводиться на базі РАНГіДС і курується групою Грефа-Кірієнко. Станом на травень 2023 року протеже цієї групи контролюють 50 із 89-ти (визнаних Кремлем – тобто включаючи окуповані території України) Суб’єктів Федерації.
• Змінено принцип надання субвенцій Суб’єктам Федерації, а також перелік відповідальних за реалізацію національних проєктів. Якщо раніше коштами розпоряджалися місцеві уряди, які звітували перед місцевими законодавчими зборами, нині і те й інше переведено у сферу відповідальності Губернатора. І тільки потім місцевого уряду, який підзвітний фактично призначеному «парашутисту».
• Згадані вище процеси, а також створення інституту «довічних» та призначених Путіним Сенаторів змінило формат Ради Федерації. Якщо на початковому етапі орган виступав як місце репрезентації регіональних інтересів, то зараз регіональні законодавчі збори (з застереженнями) можуть обрати лише одного «сенатора», який одразу переїжджає до Москви. Другого призначає губернатор (який призначений Кремлем). І є «сенатори», призначені безпосередньо Путіним.

Таким чином у РФ слово «федерація» є хіба що в назві. Насправді побудована система жорсткого вертикального контролю над регіонами. Причому місцеві еліти, відрізані від фінансових ресурсів та позбавлені можливості впливати на федеральну політику (та й навіть взяти владу у своїх регіонах), залишаються в очах населення «винуватцями» будь-яких негативних процесів, що впливають на якість життя.

Заради справедливості варто зазначити, що в РФ залишилися 7 регіонів, які очолюють «місцеві» і є Суб’єкти Федерації, керівники яких призначені або за партійними (без зв’язку з «вежами Кремля») квотами, або силовиками для утримання ситуації під контролем. Проте, хід процесів монополізації управління регіонами (який супроводжується відставками губернаторів), дозволяє зробити припущення, що до 2025 року Кремль ліквідує, як мінімум, суто партійні «квоти» в регіональному управлінні та суттєво зменшить кількість «місцевих» губернаторів (до 1-2).

Процеси побудови вертикальної структури управління регіонами, які супроводжуються монополізацією кадрової роботи групою Грефа-Кирієнка, роблять неактуальними старі механізми взаємодії з губернаторами. Зокрема, нівелюють функціонал мера Москви Сергія Собяніна, який поки що є основним комунікатором з губернаторами-важковаговиками. А також ставить під питання актуальність старих домовленостей із низкою представників місцевих еліт у національних республіках. Наприклад, місце Р. Кадирова у новій системі управління.

Однак, до 2023 року процеси побудови «вертикалі влади» обходили стороною муніципальний рівень, на якому керівники місцевого самоврядування (аж до мерів великих міст ) та місцеві ради все ж таки вибиралися і, як наслідок, контролювали місцеві еліти. Відповідно, варто було очікувати на те, що Путін і його оточення почнуть «опускатися» і на цей рівень.

Червень 2023 – початок боротьби з місцевою вольницею

Нарада у Путіна, що відбулася 4 червня, незаслужено була обділена увагою преси. За результатами були оформлені «доручення президента». Цей документ визначає контури нової політики щодо місцевого самоврядування і, фактично, переносить низку підходів щодо отримання контролю Кремлем, застосованих раніше на рівні губернаторів.

Йдеться про комплексний підхід, який включає зміну в практиці формування місцевих бюджетів, практику силового контролю (і шантажу) щодо лідерів місцевого самоврядування, а також запуск програми підготовки нових кадрів для проведення «кадрової революції» на наступному етапі.

Економіка та бюджет

«Доручення Путіна» починаються з кількох пунктів економічного блоку. Зокрема :

• планується проведення аудиту заборгованостей місцевого самоврядування щодо виплати штрафів, накладених за результатами перевірок та нагляду за виконанням держпрограм, бюджету, доручень урядів регіону та уряду РФ;
• змінюється принцип дотування місцевих бюджетів. Путін наполягає на переході від субвенцій до виділення “квоти відрахувань від федеральних та регіональних податків”. Норма, на перший погляд, є демократичною, але сьогодні на тлі зниження податкових надходжень це означатиме зменшення доходної частини місцевих бюджетів;
• проводиться аудит видатків місцевих бюджетів та вживаються заходи щодо «скорочення надлишкових, дубльованих і не належать до повноважень органів місцевого самоврядування функцій». Тобто місцеві Ради де-факто позбавлятимуться, якщо не частини повноважень, то гарантовано частини бюджету на їхню реалізацію.
• Цілком виключаються дотації стимулюючого характеру (які спочатку закладалися до бюджетів суб’єктів Федерації) і заплановано створення системи «грантового заохочення» за успіхи у зборі місцевих податків. Тобто заохочення та фінансові стимули спочатку спрямовуватимуться не всім територіям. Це і загальна економія регіональних бюджетів, і спосіб підтримки (або стимулювання) найбільш «слухняних».
• У плануванні розвитку та бюджетуванні вводиться поняття «опорного населеного пункту», що стає основою як створення планів розвитку, так і отримання бюджетних стимулів. Такий підхід дозволяє вже на початковому етапі отримати контроль над більшою частиною територій – замість пошуку можливості з усіма представниками місцевого самоврядування достатньо вибрати (і можливо замінити) відносно вузьке коло «керівників опорних населених пунктів», яким (за аналогією із нацпроєктами для губернаторів) буде наданий фінансовий ресурс.
• І, зрештою, кремль бере під контроль створення планів регіонального розвитку. Якщо раніше створення таких повністю було у сфері відповідальності місцевого самоврядування (що логічно), то тепер буде визначений ” федеральний орган виконавчої влади, уповноважений у сфері координації розробки, погодження, затвердження та реалізації заходів, передбачених довгостроковими планами соціально-економічного розвитку”. Тобто, місцеві еліти відсікаються навіть від планування розвитку своїх регіонів.

З іншого боку багато уваги приділено створенню системи «комунікації» з громадянами. Аж до залучення їх до «бюджетного процесу» на місцях. Теж демократична норма, яка може бути виправдана на тлі хоча б збереження старих рівнів доходної частини бюджету. У разі фактичного її скорочення, місцеві ради стають якимось буфером, що приймає основну частину негативу, заснованого на якості життя громадян.

І за всім цим процесом призначений прокурорський нагляд. Генпрокуратура зобов’язана запропонувати до 1 вересня новий формат здійснення контрольних та наглядових функцій за роботою місцевого самоврядування, а також сконцентруватися на «коригуванні правозастосовної практики здійснення прокурорського нагляду, звернувши особливу увагу на запобігання порушенням законодавства Російської Федерації». Цей пункт дозволяє вже влітку 2023 розпочати процес масової зачистки представників місцевого самоврядування в ключових регіонах РФ.

Нові кадри та нові-старі куратори

Логічно, що запустивши процес зачистки місцевих еліт на муніципальному рівні, Путін мав позначити контури процесу підготовки нових виконавців. Даний напрямок, передбачувано, віддано у відання групи Грефа-Кірієнка. Зокрема:

• – На базі РАНГіДС передбачається створення освітнього курсу «школа мерів», за аналогією з уже існуючою «Школою Губернаторів». Куруватиме процес в.о. ректора Академії О.Комісаров. Йому ж доручається коригування освітніх планів профільних вузівських програм. При цьому, як другий «куратор» позначений М.Мішустін. Тобто передбачається виділення бюджетних коштів на цей проєкт.
• – Додатково (і так само за бюджетні кошти) створюється система перепідготовки вже працюючих муніципальних службовців. Відповідальність покладена на «майстерню освіти «Сєнеж » – складову частину проєкту Лідери Росії, що курується вже згаданим Комісаровим.
• – Створюється єдина цифрова комунікаційна платформа для органів місцевого самоврядування. Процес передано до сфери відповідальності АНО «Діалоги Регіони», створеної колишнім ТОП-менеджером Рамблер і Ленты.ру (ресурси, що входять до групи «Сбер» Германа Грефа) Олексієм Гореславським. Сьогоднішній керівник проєкту – колишній «комунікатор» адміністрації Путіна Володимир Табак. І цій громадській організації гарантується фінансування з федерального бюджету.

Під такі плани створюється система заохочень муніципальних службовців (і можливе прирівнювання їх до держслужбовців) а також система рекрутингу молоді для отримання профільної освіти та роботи в структурах місцевого самоврядування. Відповідальними за цю роботу, крім згаданого Комісарова, призначено випускників «Школи губернаторів» Олексія Текслера (3-й потік школи, губернатор Челябінської області), Дмитра Артюхова (4-го потоку школи губернаторів, губернатора ЯНАО) та Михайла Развожаєва (1-й випуск школи губернаторів, “губернатор” Севастополя).

Як бачимо, процес підготовки кадрів місцевого самоврядування і, як наслідок, майбутній контроль за частиною муніципальних утворень так само віддається на відкуп групі Технократів.

Запобіжники або нове місце для Собяніна

Але при цьому Путін запроваджує систему «запобіжників», призначаючи кураторами (точніше, спостерігачами за процесом) близьких йому Вайно та Собяніна. При цьому останній відповідає за процеси:

• розподіл компенсації місцевим бюджетам видатків, пов’язаних з реалізацією делегованих повноважень та реалізацією держпрограм
• визначення пенсійних та соціальних гарантій для муніципальних службовців
• підготовки єдиних стандартів роботи місцевого самоврядування
• створення системи залучення молодих спеціалістів на муніципальну службу.

Отже, на тлі можливої втрати Собяніним впливу на низку російських Суб’єктів Федерації, Путін створює для мера Москви новий функціонал – куратора процесу зачистки місцевого самоврядування. Реальні повноваження та відповідальність за підбір кадрів будуть у «вежі технократів», але фінансовий ресурс, контроль, визначення контурів (і темпів) реформи будуть знаходитися в руках старих путінських кадрів – Собяніна, Вайно та Краснова.

Замість післямови

Описані вище процеси, особливо з огляду на стислі терміни виконання «доручень», говорять про рішучість Путіна ліквідувати в Росії залишки демократії навіть на місцевому рівні. На місце балансу інтересів місцевих груп приходить контроль із центру, ручне управління бюджетним процесом та жорстка, вертикально орієнтована система підбору та навчання кадрів.

Зачистка місцевих еліт, найімовірніше, проходитиме набагато швидше за процес зміни губернаторів. Замість розтягнутого на кілька років процесу, оточення Путіна обмежує «підготовчий етап» половиною року (максимальний термін доручень Путіна) і далі сам процес заміни частини неугодних місцевих лідерів займатиме не більше року. До проблеми 2025 року Путін має намір підійти з країною, де навіть на низовому рівні присутній тотальний контроль веж Кремля.